Actuele ontwikkelingen

De Omgevingswet (Ow) Algemeen
Op 1 juli 2015 heeft de Tweede Kamer het wetsvoorstel Omgevingswet (Ow) aangenomen. De Omgevingswet is op 26 april 2016 gepubliceerd in het Staatsblad en treedt volgens het kabinet na 2018 in werking.
De Ow is een raamwet die 26 wetten bundelt in één wet. De wet gaat over een vergaande decentralisatie van regels voor de leefomgeving. Gemeenten krijgen meer ruimte om samen met inwoners en bedrijven integrale keuzes te maken over de inrichting van de fysieke leefomgeving. In de Ow wordt het huidige scala aan sectorale instrumenten samengevoegd tot een aantal kerninstrumenten waaronder de omgevingsvisie het gemeentelijke omgevingsplan (Zodra de Ow in werking treedt, vormen de bestaande bestemmingsplannen samen het omgevingsplan) en de omgevingsvergunning. Het onderdeel kostenverhaal is opgenomen in hoofdstuk 12 van de Ow.  De Ow wordt uitgewerkt in vier bijhorende Algemene Maatregelen van Bestuur (AMvB’s) en in aanvullingswetten voor geluid, bodem, natuur en de wet Grondeigendom. In de invoeringswet zal het onderwerp ‘Planschade en Nadeelcompensatie’ een plek krijgen.

Wat komt er in de Amvb’s
De 117 AMvB’s in het huidige omgevingsrecht worden met de introductie van de Ow teruggebracht naar 4. Daarbij worden definities gelijkgetrokken en verouderde regels geschrapt. Een aantal wetsartikelen uit bestaande wetten worden naar een AMvB verplaatst. Het ministerie van IenM werkt nog aan de AMvBs. Per 1 juli 2016 zal een internetconsultatie van start gaan over de Amvb’s waarop gereageerd kan worden.

1. Omgevingsbesluit: Het nieuwe Omgevingsbesluit bevat de procedures voor bijvoorbeeld omgevingsplan, omgevingsvergunning en projectbesluit, regels voor bevoegd gezag verdeling en betrokkenheid andere bestuursorganen, regels voor milieueffectrapportages, etc.
2. Besluit kwaliteit leefomgeving - materiële normen in de AMvBs: In deze AMvB worden diverse materiële normen opgenomen. Veel materiële normen uit de huidige wetgeving, zoals normen voor geluid en luchtkwaliteit, alsmede het kostenverhaal
3. Besluit Activiteiten in de leefomgeving: Het Besluit activiteiten in de leefomgeving (Bal) wordt de opvolger van het huidige Activiteitenbesluit. In deze AMvB komen regels voor met name milieubelastende activiteiten.
4. Besluit bouwwerken leefomgeving: Het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) vervangt het huidige Bouwbesluit. In deze AMvB komen de algemene regels voor bouwactiviteiten.

De invoering van de Omgevingswet is véél meer dan een juridische exercitie. Het betekent:

• een andere manier van werken met een integrale benadering van de leefomgeving
• meer bestuurlijke afwegingsruimte in het fysieke domein
• een intensivering van de samenwerking met medeoverheden, omgevingsdienst en inwoners

Wijzigingen in het omgevingsrecht voor het Grondbeleidsinstrumentarium
De wijzigingen in het omgevingsrecht voor het Grondbeleidsinstrumentarium (kostenverhaal, Onteigening, WVG, stedelijke Herverkaveling), heeft gevolgen voor onze werkprocessen en onze begroting. Voor een goede startpositie brengen wij in deze paragraaf op hoofdlijnen, voor de onderdelen kostenverhaal en grondeigendom de nu voorziene werking in beeld. Dit met als doel om bij de definitieve invoering, voorzien eind 2018 klaar te zijn voor de gewijzigde wetgeving.

De voorziene wijzigingen worden uiteengezet in de volgende onderdelen:

1. Omgevingswet – AMvB - Kostenverhaal
2. Aanvullingswet – Grondeigendom (Onteigening, Wvg, Stedelijke Herverkaveling)
3. Invoeringswet – Planschade en Nadeelcompensatie (niet uitgewerkt in deze paragraaf Grondbeleid)

Ad 1. Omgevingswet – AMvB – Kostenverhaal
De regeling voor kostenverhaal in de Wro en tevens hoofdstuk 12 van de Ow zorgt ervoor dat gemeenten of de kosten voor onder meer het bouw- en woonrijp maken, kunnen verhalen op initiatiefnemers. In verreweg de meeste gevallen wordt voorafgaand aan het verlenen van toestemming voor een activiteit een overeenkomst met de initiatiefnemer afgesloten. Als sprake is van gemeentelijk grondbezit kunnen de kosten worden gedekt door de gronduitgifte.  De regeling voor kostenverhaal vormt de spreekwoordelijke ‘stok achter de deur’ voor de gevallen waarin het verhalen van kosten niet 'anderszins verzekerd' is (dat wil zeggen via de overeenkomst of door middel van de gronduitgifte). Dit is nu en blijft in de Ow de kern voor het systeem van kostenverhaal.

Wijzigingen in het Kostenverhaal
Hieronder worden een aantal wijzigingen in de Ow benoemd ten opzichte van de huidige Wro. De genoemde wijzigingen hebben tot doel een eenvoudig beter kostenverhaal, waarbij bestuurslasten voor de overheid worden verminderd en voor initiatiefnemers en omwonenden vooraf meer duidelijkheid ontstaat.
Het wetsvoorstel voor de Omgevingswet blijft evenals de Wro uitgaan van de visie dat kosten voor het realiseren van publieke voorzieningen worden verhaald op de eigenaren die ontwikkelen en die profiteren van die voorzieningen (géén baatafroming). Daarbij wordt tevens vastgehouden aan de huidige criteria van profijt, proportionaliteit en toerekenbaarheid bij kostenverhaal (de zogenoemde ppt-criteria). Die criteria bieden houvast en voorkomen dat initiatiefnemers moeten bijdragen aan publieke investeringen die in een te ver verwijderd verband met hun initiatief staan.

Er bestaat in toenemende mate behoefte aan globale en flexibele planvormen. Het omgevingsplan kan de (organische) ontwikkeling van een gebied stimuleren, waardoor met dit instrument ruimte kan worden geboden voor ontwikkelingen en de opkomende behoefte aan uitnodigingsplanologie kan worden gefaciliteerd. Om faciliterend grondbeleid meer ruimte te geven in de Ow, is flexibiliteit essentieel. Een veel gehoorde belemmering voor het vaststellen van globale, flexibele plannen onder de Wet ruimtelijke ordening is de plicht om een exploitatieplan vast te stellen. Dit kan organische gebiedsontwikkeling in de weg staan. Eén van de kenmerken van uitnodigingsplanologie en organische gebiedsontwikkeling is juist dat er bij het vaststellen van het omgevingsplan nog geen zicht is op de vraag wie de initiatiefnemers zijn (zodat er nog geen overeenkomsten kunnen worden gesloten). Ook is er nog geen vastomlijnd beeld van het eindresultaat en de exacte hoogte van publieke investeringen. Op welke wijze dit vorm gegeven wordt is nog niet uitgewerkt in de Ow en de Amvb’s

Het kostenverhaal via een exploitatieplan op grond van de Wet ruimtelijke ordening was nog gebaseerd op het model van actief grondbeleid. In de berekening wordt er vanuit gegaan dat de gemeente alle grond in het gebied opkoopt, bouwrijp maakt en weer verkoopt (fictie van actief grondbeleid). De toepassing van deze rekensystematiek wordt in de praktijk als complex ervaren. Tegelijkertijd worden gemeenten voor andere ruimtelijke opgaven gesteld. In de Ow wordt daarom onderzocht of de rekensystematiek in bepaalde situaties kan worden vereenvoudigd, zodat de kostenverhaalmogelijkheden meer kunnen worden toegesneden op de nieuwe realiteit van gebiedsontwikkeling (uitnodigingsplanologie, binnenstedelijke transformatie, krimpgebieden en individuele bouwlocaties). Hierbij moet bijvoorbeeld gedacht worden aan projecten die niet zonder financiële bijdragen van de overheid tot stand kunnen komen (veelal binnenstedelijk), maar waarbij de overheid toch ook kosten moet verhalen (huidige wettelijke plicht). Een essentieel onderdeel in de Ow vormt een mogelijk keuzemenu voor het bevoegd gezag (College + Raad), waarbij het kan afzien van kostenverhaal, maar ook de ruimte krijgt om desgewenst het kostenverhaal goed toe te spitsen op de locatie. Ook voor individuele bouwlocaties (één eigenaar), waar er géén kosten tussen locaties worden verevend, wordt gedacht aan een eenvoudigere vorm van kostenverhaal.

De betalingsverplichting bij de omgevingsvergunning wordt ook tegen het licht gehouden. Deze betalingsplicht van de te verhalen kosten komt nu nog tot stand door het verbinden van een voorschrift aan een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit. Vanuit het omgevingsplan bestaat naar alle waarschijnlijkheid de kans dat gemeenten meer ruimte gegeven wordt bij de keuze of een omgevingsvergunning nodig is voor een
bouwactiviteit. Er wordt onderzocht of het mogelijk is om voor overige bouwactiviteiten, naast de bij AMvB aangewezen vergunningvrije bouwactiviteiten, zelf te bepalen of een omgevingsvergunning nodig is in verband met de preventieve toetsing aan de regels uit het omgevingsplan. Dit voorstel betekent dat een andere juridische verankering nodig is voor het opleggen van een betalingsverplichting voor gevallen waarbij niet gekozen wordt
voor een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit.
Daarnaast wordt er ook gesproken over het gebiedsoverstijgende kostenverhaal in de Ow. In de huidige praktijk
bestaat onduidelijkheid over de mogelijkheid om gebiedsoverstijgende kosten te verhalen. Het wetsvoorstel Ow vereenvoudigt het gebruik doordat de drie regelingen in de Wro voor gebiedsoverstijgend kostenverhaal hierin zijn teruggebracht tot één regeling. Het gaat om de regelingen voor ‘bovenwijkse voorzieningen’, ‘bovenplanse verevening’ en voor de ‘bijdrage ruimtelijke ontwikkeling’ . Samen met de VNG, het IPO, marktpartijen en wetenschap, zal er een handreiking opgesteld worden, zodat de inzet van dit instrument effectiever kan worden gemaakt. In Apeldoorn wordt zowel het instrument bovenwijkse voorzieningen ingezet, alsmede de bijdrage Ruimtelijke ontwikkeling. In de evaluatie over het gebiedsoverstijgend kostenverhaal is al geconcludeerd dat de bijdrage Ro mogelijk komt te vervallen. In dit kader is er begin 2016 voor gekozen om het onderdeel ‘deficit Sociaal’ te schrappen. De bijdrage RO ‘Landschapsversterking’ zal naar verwachting opgaan in bovenwijks.

Ad 2. Aanvullingswet Grondeigendom
Het onderwerp Grondeigendom is buiten de Omgevingswet gehouden. Hiervoor komt een Aanvullingswet in de Omgevingswet. De instrumenten uit de huidige Onteigeningswet, de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg), komen daarin samen met een nieuwe regeling voor vrijwillige stedelijke herverkaveling. Hieronder volgt een beknopte samenvatting van deze wetgeving en de mogelijke wijzigingen.

De gemeente Apeldoorn heeft gekozen voor een facilitaire ontwikkelstrategie. Door deze keuze zal er in zeer beperkte mate worden overgegaan tot het zelf in eigendom verkrijgen van gronden bedoeld voor ontwikkeling. In deze paragraaf zullen wij de instrumenten WVG en onteigening, welke gericht zijn op een actieve ontwikkeling beknopt toelichten op de voorgestane wijziging.

Onteigening
Onteigening vormt de meest vergaande ingreep op het eigendomsrecht. Ook onder de Ow blijft onteigening onverminderd een uitzondering. Onteigening kan alleen worden ingezet als dat in het algemeen belang is en het noodzakelijk en urgent is. Onveranderd blijft ook dat de betrokken overheid eerst moet proberen het onroerend goed minnelijk te verkrijgen, voordat zij tot onteigening kan overgaan.

Een belangrijke vernieuwing die het kabinet voorstaat met de Aanvullingswet is een scherper onderscheid tussen enerzijds het publiekrechtelijke spoor waarin een onteigeningsbesluit tot stand komt en anderzijds het civielrechtelijke spoor waarin de schadeloosstelling wordt vastgesteld. Dit maakt het onteigeningsrecht
overzichtelijker. Het kabinet zal een regeling uitwerken waarin de onteigeningsbeschikking wordt genomen én getoetst binnen de bestuursrechtelijke kolom. Het bestuursorgaan dat in het algemeen belang tot onteigening over wil gaan, behoeft in de nieuwe regeling niet langer de Kroon te verzoeken de onroerende zaken bij Koninklijk
Besluit aan te wijzen. Gemeenten, waterschappen, provincies en de ministers die het aangaan, krijgen in de Ow zelf de bevoegdheid om te besluiten tot onteigening. Dit sluit aan bij het uitgangspunt van de Ow dat elke overheid de beschikking krijgt over de benodigde instrumenten om haar eigen omgevingsbeleid uit te voeren.

Voorkeursrecht
De huidige Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) heeft tot doel om gemeenten, een voorkeurspositie te geven bij grondverwerving. Daarmee wordt met name beoogd om de overheid in staat te stellen om regie te kunnen voeren over de gebiedsontwikkeling. Een voorkeursrecht betekent dat een eigenaar die (niet agrarische) grond wil verkopen, deze eerst moet aanbieden aan de gemeente, tegen een marktconforme prijs.

Uit een evaluatie over de Wvg is het volgende naar voren gekomen de het merendeel van de overheden en deskundigen vóór behoud van het instrument is, omdat het gemeenten een noodzakelijk sturingsinstrument geeft, waarmee ontwikkelingen in de fysieke leefomgeving sneller en met de gewenste kwaliteit kunnen worden gerealiseerd. Het voorkeursrecht zal in de Aanvullingswet waar mogelijk worden vereenvoudigd en verbeterd. Met name de positie van eigenaren zal worden verbeterd. Hierbij wordt gedacht aan het aanpassen van de regeling omtrent het intrekken van het voorkeursrecht.

Stedelijke herverkaveling
De Aanvullingswet zal een nieuw instrument aan het grondbeleidsinstrumentarium toevoegen, namelijk vrijwillige stedelijke herverkaveling. In de wetgeving is nadrukkelijk gekozen voor een wettelijke regeling met een vrijwillig karakter. Stedelijke herverkaveling wordt in de eerste plaats gezien als een instrument van en voor eigenaren om hun initiatieven zoveel mogelijk op eigen kracht en in onderlinge samenwerking te realiseren.
Dit past bij de doelstelling van de Omgevingswet om meer ruimte te geven aan initiatiefnemers. Het biedt ook ruimere mogelijkheden voor faciliterend grondbeleid en past bij de verschuiving van actief naar faciliterend grondbeleid op gemeentelijk niveau.

Stedelijke herverkaveling maakt het mogelijk om grond en vastgoed te ruilen in situaties waarin de bestaande eigendomsverhoudingen een obstakel zijn om initiatieven te realiseren. Tot nu toe losten gemeenten dit probleem meestal op door grond en vastgoed eerst zelf aan te kopen, geschikt te maken voor nieuwbouw of herontwikkeling en dan weer door te verkopen. De regeling voor vrijwillige stedelijke herverkaveling zal het voor eigenaren makkelijker maken een en ander zelf te regelen door eigendommen onderling te ruilen.

Ad 3. Invoeringswet - Planschade en nadeelcompensatie
De Omgevingswet gaat ten opzichte van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voorzien in een specifieke regeling voor planschade en nadeelcompensatie.  Zoals het er nu naar uitziet zal deze deels afwijken van titel 4.5 van de Awb, die nog niet in werking is getreden, en deze deels aanvullen.  

Indirecte schade
In de regeling in de Omgevingswet blijft voorzien in een vergoeding door het bevoegd gezag van indirecte planschade, dat wil zeggen schade die wordt veroorzaakt door activiteiten in de omgeving van een perceel of bedrijf. De schade kan door het bevoegd gezag worden verhaald op degene die de activiteit uitvoert door het sluiten van een overeenkomst of via de regeling voor kostenverhaal (hoofdstuk 12 van de Omgevingswet en het Omgevingsbesluit).

Onderscheid indirecte en directe schade
Hoofdstuk 15 van de Omgevingswet zal gaan voorzien in één regeling van indirecte planschade en nadeelcompensatie t.g.v. infrastructurele activiteiten. Indirecte planschade kan worden vergoed als de activiteit wordt uitgevoerd; nu is dat al het geval nadat het bestemmingsplan is in werking is getreden. Ook voor nadeelcompensatie t.g.v. infrastructurele werken wordt het moment dat een claim kan ingediend, gefixeerd op het moment dat de activiteit wordt uitgevoerd. Voor indirecte schade wordt de schade vastgesteld aan de hand van een vergelijking van de feitelijke situatie voor en na uitvoering van de activiteit. Een planologische vergelijking is daarmee van de baan.
Directe planschade, dat wil zeggen schade die het gevolg is van het wegbestemmen van functies of een regel die de burger verplichtingen oplegt, kan worden vergoed als dat rechtstreeks volgt uit een omgevingsplan of een ander besluit op grond van de Omgevingswet. In de Omgevingswet zal een limitatieve lijst van schadeveroorzakende besluiten worden opgenomen. Directe planschade kan – in tegenstelling tot indirecte planschade – worden vergoed nadat een omgevingsplan c.a. in werking is getreden.
Bouw- en gebruiksmogelijkheden, bijvoorbeeld in geval van krimp of overcapaciteit, kunnen zonder planschadevergoeding worden wegbestemd als ze drie jaar niet zijn benut, onder de voorwaarde dat de eigenaar een termijn van een jaar wordt gegund om de mogelijkheid alsnog te benutten.

Schaduwschade
Schaduwschade (schade die het gevolg is van de voorbereiding van besluiten) kan in uitzonderlijke gevallen op verzoek van de eigenaar worden vergoed via een ‘vouchermodel’ (eerst schade vaststellen; vergoeding volgt pas bij verkoop).

Normale maatschappelijke risico
Het algemeen forfait waar beneden geen aanspraak op vergoeding bestaat, wordt voor  planschade naar verwachting verhoogd van 2% naar 5 % van de waarde van het onroerende goed.